安康市委书记、市人大常委会主任 郭 青
陕西安康紫阳县自觉把从严治党贯穿于群众工作始终，形成了联系服务群众“五个一”工作法，并且经历了教育实践活动的淬炼和检验，这套工作体系得以进一步丰富完善，中央党的群众路线教育实践活动督导组认为“回答了新时期群众路线如何走、走多深、走多远的问题”，省委赵正永书记在全省教育实践活动总结会上给予了充分肯定，为全市步入作风建设和从严治党的新常态提供了更有力度、更加制度化的宝贵借鉴。
一、形成与效果
紫阳县“五个一”工作法自发轫之时就是问题倒逼的结果，是当地党委班子联系群众主动化、服务群众常态化的体现。紫阳是国定贫困县，全县山大沟深，洪涝灾害频发，人口相对稠密，经济发展滞后。一段时期，干部人心散，群众怨气多，曾是全市有名的信访大县，多年来在全市目标责任制考核中处于末位状态。2006年底，新一届紫阳班子为了改变被动落后局面，首先从了解群众所思所盼入手，以解决民情上不来、服务下不去的突出问题，第一次开展了万人问卷调查，群众参与热度高涨，1万份问卷收回9800份，紫阳县委、政府根据问卷梳理结果，安排了来年为群众要办的20件实事，到如期完成时，群众对党委政府的看法彻底改变了。万人调查问卷，就成为以后县委、县政府每年决策的重要依据，也成为以群众需求为导向来对党员干部工作提要求、“拧螺丝”的开端；从2007年开始，紫阳坚持全面公开各级领导、干部职工的照片、岗位职责和手机电话。这项措施的实施，方便了群众找干部反映问题、解决问题；2008年初，开始全面推行干部包组联户工作制度。这项制度发起于双桥镇计划生育挂了黄牌，镇领导反思工作落后的关键在于干部对计生对象掌握不明，让每一个干部包联一部分农户，上门开展服务。后来就在全县推广，上升到普适性的制度层面，解决了自农业税取消之后包村联组落不实的问题；2012年，成立全省首家县级社情民意调查中心，利用现代信息技术，搭建联系群众新平台，目的在于了解县委、县政府的重大工作在基层落实情况，掌握干部服务群众工作状况；2012年，建立了以民意为导向的“重基层、重实绩、重公论”干部考核选任机制；2013年，成立了县政务服务中心，公开县级政府权力清单，强力推动行政审批制度改革，实行审办分离。同年，开通了政务服务热线电话4411111，实行24小时专人接听。8年来，紫阳领导班子一以贯之地把群众工作作为提高党的建设科学化水平主抓手，在实践中不断充实提高，形成“一套广纳民意的问政办法、一套直面百姓的联系办法、一套便捷高效的服务办法、一套帮扶到户的增收办法、一套民意导向的用人办法”的“五个一”工作法完备体系，成为密切党群干群关系、凝聚科学发展合力、创新县域治理模式的有效载体，增强了从严治党的系统性、针对性、创造性、实效性。
我对紫阳这一工作经验十分重视，在教育实践活动中，先后五次到紫阳实地蹲点、暗访群众、调研总结，力图提炼其规律性，检验其客观成效，并在全市范围内做了学习推广。紫阳“五个一”工作法从发现问题、解决问题中来，逐步上升为地方党建理论和执政体系，在统揽县域发展中发挥了综合效应。
一是激活了县域经济发展活力。发展不足是紫阳最大实际，增加收入是群众最大愿望。随着“五个一”工作法深入推行，形成了干群携手解难题、同心谋发展的良好氛围，凝聚成调结构、转方式、促改革、惠民生的强大动力。紫阳严格按照主体功能区定位，以生态立县、产业强县、旅游兴县为支撑，全力构建循环产业体系，在壮大特色生态经济中促进经济增长，在倾力保护生态环境中加快民生改善。按照“园区承载，产业集聚”的发展理念，依托恒紫产业园和硒谷产业园，大力发展“飞地经济”，加快新型工业化进程；以发展生态友好型产业为主导，突出石紫岚生态经济产业带和现代农业园区建设，初步形成“低山茶叶蔬菜、中山魔芋蚕桑、高山木本药材、库区渔业养殖”的立体特色产业发展布局；立足山水茶歌道自然人文禀赋，做大做强生态旅游产业，扶持发展现代服务业，一批新型业态强势崛起；把避灾扶贫移民搬迁作为加快新型城镇化的重要引擎，促进搬迁群众就业创业兴业，实现有业安置，推动精准扶贫，稳步增收致富；以优化投资环境为突破口，强力推进简政放权，清理行政审批事项，促使涉企事项减负、提速、透明，吸引了一大批有实力的企业落户紫阳。紫阳发展符合经济规律、自然规律、社会规律，让“穷山恶水”成为青山绿水、金山银水的道路越走越宽广。2006年到2013年间，生产总值增长4.03倍，一二三产比例由43.3：15.7：41.0调整到19.5：50.5：30.0。财政总收入增长9.3倍，连续8年从群众最盼望的事情做起，投资过百亿实施城乡实事项目160余件，集中解决了一大批群众最关心、反映最强烈、要求最迫切的上学难、就医难、住房难、出行难、增收难等问题。农民人均纯收入增长3.7倍、城镇居民可支配收入增长3.4倍，全县农民人均纯收入增速连续3年高于全市、全省平均水平，广大群众生产生活发生了巨大变化，干部“辛苦指数”换来老百姓“幸福指数”。
二是促进了社会风清气正、和谐稳定。“五个一”工作法的成果既见物又见人，以政治生态的不断优化促进了社会环境的持续好转。紫阳在干部选任方面，连续四年省、市干部用人满意度调查名列前茅；通过县级领导包抓疑难信访案件、公开各级干部手机号码、开通4411111便民服务热线、实行干部包组联户等做法，实现干部与千家万户群众零距离沟通、面对面接触，理顺了群众情绪，很多矛盾纠纷都消化在萌芽状态，从过去全市有名的信访大县到连续五年获评全省“信访工作三无县”。比如，征地拆迁是当前各地在发展中绕不过去的“老大难”问题，近年包（头）茂（名）高速公路、襄渝铁路复线等国家重点建设项目在该县征用土地3620亩，拆迁房屋5630间；城镇建设棚户区改造拆迁2300多户，近20万平方米，没有发生一起赴省市非正常上访。
三是带动了各项工作奋力争先。“五个一”工作法提升了地方党委领导能力和执政能力，全县上下呈现出改革创新、争创一流的志气和锐气，基层党建、山林经济、飞地经济、信访维稳等多个方面的工作走在了全市前列，有的成为了全省乃至全国的先进典型。比如，坚持产业富民，全力打造茶叶品牌，紫阳富硒茶被认定为中国驰名商标，成功创建为“中国富硒茶知名品牌示范区”，成为全国第4枚同时具有国家地理标志证明商标和中国驰名商标的农产品，茶叶综合收入由2007年2.9亿元增长到2013年11亿元，品牌价值攀升到12亿元；紫阳地质条件极差，全县地质隐患点高达1201处，搬灾移民搬迁任务艰巨。紫阳县提出了“梯次搬迁、统筹城乡”的思路，把山地移民搬迁与集镇建设有机结合，在移民安置区建成山林经济、魔芋厚朴、设施蔬菜等规模化示范园区，有效解决转移就业问题。紫阳县双安镇“规模经营兴产业，农民就地变工人”等典型，被省上命名为“双安”模式。三年共搬迁1.06万户3.8万人，建设108个集中安置小区，走出了一条独具紫阳特色的移民搬迁新路；推行“全程代理”运行模式，率先在全省面向社会公开县级权力清单，实现了“中心之外再无审批”，让审批服务在阳光下操作。运用现代信息技术，建立全省首家社情民意调查中心，收录县内所有群众包括外出务工人员手机和固定电话号码18万部，覆盖全县93.6%农户和居民户，定期了解县委、县政府重点工作推进、惠农政策落实、群众民生需求以及县镇村干部入户包联情况，实现了民意诉求和监督管理的双向互动。紫阳连续三年在全市目标责任制考核中荣获优秀等次，先后荣获全省加快发展中小企业先进单位、县域工业集中区发展争先进位奖、工业增长速度前十名县、全省县域经济社会发展争先进位奖、荣获陕南循环发展“一县一产业”推进奖、陕南地区移民搬迁工作先进县、平安建设示范县、组织工作改革创新一等奖等，县委分别被中组部、省委表彰为“创先争优活动先进县党委”。省委教育实践活动领导小组办公室发出通知，在全省推广“五个一”工作法。
二、做法值得借鉴
紫阳县联系服务群众“五个一” 工作法，涵盖了民意决策、日常联系、需求回应、服务增收、制度保障等方面，其出发点和落脚点都是为了实现好、维护好、发展好群众的根本利益，是把党的宗旨、目标、任务，变为具体性、日常化、可操作的实践，变成有利于群众利益实现的制度安排、措施落实，是新形势下坚持从严治党、践行群众路线的一个好样本，是抓好党建、履行好主体责任的一幅县域全景图。
一是遵循民意施政，顺应民意决策成为常态。常常出现有的地方想为老百姓办事，结果却把民生工程办成了“民怨工程”，甚至导致群体性事件发生，原因就在于关起门来做决策，群众不了解、不知情，当然不支持、拖后腿，好事没有办好。紫阳领导班子做决策定政策不自说自话、自弹自唱，不搞行政命令强制推行，而是通过万人问卷、民意调查、舆情搜集等一系列措施，让群众出主意，党委定方向，政府拿方案，一切按群众意愿去办。因此，紫阳每年确定的20件实事，事事办得顺手，办到群众心坎上。紫阳多山，地无百尺平。8年前，城区5万多人没有一个像样的休闲锻炼场地，群众急盼有个小广场，但广场建设多年都因拆迁难度太大而搁浅。在首次万人问卷调查中，这个问题被群众旧话重提。县委、县政府下定决心，既然是群众所愿，再难“啃”的“骨头”也要“啃”，仅用40多天时间就完成了52户群众和12家机关单位的拆迁。紧接着又一鼓作气完成了紫府路改造、桥沟路贯通、背街小巷硬化、紫阳港码头修建等事关群众生活的市政工程。近两年又建成文笔山休闲公园、滨江景观长廊、汉江大桥等多项惠民工程。“天视自我民视，天听自我民听。”一个过去只有一条主街、脏乱差现象十分严重的山城，现在被打造成省级文明卫生县城和园林县城。
二是畅开沟通渠道，受理群众诉求成为常态。有些干部一提到做群众工作头就大，有畏难心理，绕着问题走，不愿意到群众中去。许多群众之所以抵触情绪严重，就是有难求助无门，有苦无处诉说。2007年，紫阳县委、县政府领导率先在县城广场公开自己的照片、手机和分工，随后拓展到全县所有干部，随时接听群众来电。2012年春节期间，双桥镇四坪村村民姜奎带领53名村民赴新疆务工，因限购无法购齐火车票，焦急万分之际，从县城广场获知县委书记的手机号，试着发短信求助，在县委书记亲自协调联系下，解决了这一难题。紫阳开通441111便民热线电话，24小时受理群众投诉、咨询、求助及建议意见。建立来电“接洽、登记、转办、督办、回访”闭合系统，确保有问必答、有难必帮、推诿必究。去年部分群众电话反映低保评审有优亲厚友、办事不公现象，县上立即安排民政局开展全面核查，加大公开公示力度，细化动态管理办法，反映类似问题随之锐减。全县各级干部开通了微信、微博，为群众反映问题提供了新平台，群众反映诉求更直接、更方便，干部服务更及时、更贴心，保证了社情民意上得来，政策服务下得去。实践证明，只要畅通群众利益诉求渠道，第一时间消化处理，矛盾就能化解在萌芽状态。让群众话有处说、难有处解、事有人办，才不会出现“小事拖大、大事拖炸”的不良后果。
三是领导带头示范，干部包组联户成为常态。有的干部曾经感慨：过去收农业税、搞摊派，现在不取反予，惠农政策多多，干群关系反而不如以前。这是由于干部与群众联系少了。紫阳实行县级领导带头包抓、部门分片包抓、镇干部包组联户，村不漏组、组不漏户、户不漏人，真正做到了联户联责、联责联利、联利联心，有效地解决了联系服务群众“最后一公里”问题。在紫阳，但凡群众遇到任何难题，都可以毫无顾忌给包联干部反映。干部包组联户机制，使邻里纠纷在第一时间得到化解，群众困难在第一时间得到解决，产业发展在第一时间得到指导，社情民意在第一时间全面掌握。县农业局包联林本河村后，干部白天到村指导技术，晚上回单位处理业务，当年就帮助农民人均增收2750元；双桥镇群众对厚朴林下套种魔芋有顾虑，镇农综站长自筹资金试种100亩搞示范，两年时间带动村民发展林下魔芋2000余亩，创收超过800万元；双新村一位烤烟大户在烘烤烟叶时突然停电，包联干部连夜冒雨徒步10多公里山路，背来两桶汽油救急，为农户避免了2万多元的损失；老党员马传银是一名留守老人，城关镇女干部周明不仅每月坚持将党报党刊送到老人手中，还经常为其打理家务。老人逢人就说，这个干部比我自己的儿女都好哇。为表达心意，老人有次徒步两个多小时，硬是将自家种的青椒、茄子送到镇政府；被群众亲切称为“刘女子”的瓦庙镇包联干部刘国裙，对所包联的农户如数家珍，经常陪留守老人聊天，给老人照相，在春节前后为所包农户照全家福，被老人们形象地称为“贴心小棉袄”。紫阳干部固定包联农户的做法，实现了干群全覆盖式“无缝对接”。视群众为朋友和亲人，跟群众打成一片，把包联户加入自己的QQ群、微博群、微信群，和群众熟悉到“进村狗不咬，进门知油盐”的程度。
四是不断适应形势，持续改革创新成为常态。改革创新是做好一切工作的动力源泉。近年来，紫阳先后在行政审批制度改革、法院审判执行改革、涉法涉诉信访处理以及运用现代信息技术等方面敢于开先河、吃螃蟹，并且在很多方面走在了全省乃至全国的前面。为解决审批过程中吃拿卡要、生冷硬蹭、推诿扯皮和群众多头跑的问题，把48个县级职能部门所承担的408项行政审核审批事项全部纳入县政务中心办理，做到中心外无审批，对县级部门审批事项逐项进行清理和规范，优化每个审批事项的审批流程，极限压缩审批时间，办结速度取“上限”，收费标准取“下限”，对行政审批事项进行“瘦身”和流程再造，率先在全省公布“县级权力清单”。全县审批事项审批时限平均压缩到法定时限的50%以上。如个人独资企业设立登记审批时限由法定60个工作日压缩至3个工作日，房产证办理由原来法定的3个月压缩到1个月；为解决“信访不信法”问题，实行涉法涉诉“谁办案、谁接访、谁答复、谁负责”的责任倒追机制；为解决法院审判不公、执行不力的问题，积极探索以主审法官、执行长为中心的资源配置和职权配置模式，对外仍保留庭室建制，对内则打乱庭室设置，重新整合审执资源，组建5个审判团队、2个执行团队等。新机制运行以来，裁判文书优秀率、案件质量良好率、一审服判息诉率分别提高了23%、15%、2%。要破解群众工作中面临的难题、化解来自各方面的风险挑战，进而推动经济社会持续健康发展，除了深化改革，别无他途。
五是坚持群众公认，民意选拔干部成为常态。服务群众容易，坚持不懈很难。如果普通群众对干部考核和选任没有话语权，干部主动服务群众就会成为“一阵风”。在干部选任中如何体现群众公认，关键是民意的分量有多重。紫阳成立社情民意调查中心，每月定期对干部包联农户（或服务对象）工作进行满意度调查，并作为干部升迁去留的一条“硬杠子”，干得好与坏，群众来评判；用谁不用谁，群众说了算。明确规定把民意测评调查结果与选拔任用挂钩。群众满意度低于75%的部门和乡镇，年终考核不得确定为优秀；干部提拔中服务对象满意度低于80%，实行“一票否决”；年度考核靠前的乡镇，增加科级干部推荐名额。选一个务实的好干部，就会影响当地干部作风，感染社情民意，形成“用一贤人，则群贤毕至；见贤思齐，就蔚然成风”的示范带动效应。去年4月份的一轮调查中，柏杨村群众对镇干部的满意率只有73.33%，综合排名在进入此轮调查的30个村中“倒数第一”。镇综治办主任岳莹是联村领导，她带领工作组挨家挨户走访，深查群众不满根源，理清村上账务，制订通村公路集资遗留问题解决方案，并对部分村组干部作了调整，用实际行动挽回了群众的信任，满意度大幅度提高。通过创新干部考核和选任机制，晋升通道有群众把关，促使干部眼睛向下，产生联系服务群众的内在需求，推动联系服务群众成为常态。
三、几点思考
习近平总书记强调，“从严治党必须具体地而不是抽象地、认真地而不是敷衍地落实到位”。近年来，我市加强基层服务型党组织建设，创新群众工作方法，涌现出汉滨区“群众工作体系”、宁陕县“连心工程”、石泉县“一问三包五联”以及陈分新“十指联动工作法”等一大批好典型、好经验。市委之所以要求在全市学习推广紫阳县联系服务群众“五个一”工作法，就在于紫阳探索了党建工作的长效化、制度化、常态化机制，代表了我市各级各部门践行群众路线的成效，这更需要我们站在从严治党的新高度来体会“五个一”工作法的精髓和实质，知行合一，学以致用，在保持党的先进性和纯洁性上持续用力。
一是必须在落实责任中从严治党。反思“四风”问题一度在部分区域和单位盛行，成为损害党群干群关系的重要根源，就在于没有把抓好党建工作作为最大政绩，没有把从严治党真正做到位。紫阳牢固树立“抓党建就是抓发展，抓发展必须抓党建”的观念，不仅主要领导以身作则、履行从严治党的责任，各级各部门党委成员乃至普通党员干部都履行了分管领域和包抓村组的党建工作责任，党委抓、书记抓、各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局基本形成，实行了“干部包联全覆盖”的制度创新，织密了群众工作的经纬，做到全县7万农户家家都有干部包联，都有考评督察机制跟踪问效，横向到边、纵向到底的责任网络已经构成，也就不难理解紫阳干成一件又一件以前不敢想也干不成的大事、难事，实现从信访大县到全省信访“三无县”转变。事实证明，只有把抓好党建作为最大的政绩，党在基层的执政基础才会坚如磐石。否则，就是GDP上去了，马路宽了、楼房高了，但干群关系紧张、社会矛盾丛生、信访案件频发，仍然偏离了我们加快发展的出发点和落脚点。
二是必须在完善制度中从严治党。制度建设是从严治党的根本载体。一些不良作风像割韭菜一样、割了一茬长一茬，就在于没有制度作保障，无法完善实践和固化过程，好的做法就难以长期坚持。在全省率先推行审判执行改革，打破法院现行建制格局，探索主审法官负责制，更大程度守护公平正义；出台科级干部选任九条规定，通过定期民调、实行群众满意率低于80%“一票否决”，倒逼广大干部从“要我服务”转向“我要服务”，这一系列刚性的制度约束，既是对位难点热点，又是对作风激浊扬清，更是价值观重塑再造。我市一些地方、一些领域积弊很深，要防止“四风”问题反弹，必须把思想的柔性和制度的刚性结合起来，强化法治思维、运用法治方式，从领导干部、管人管钱管物的重点岗位人员做起，从具体制度规定和细节严起，以滴水穿石的功夫把制度落到实处。
三是必须在强化管理中从严治党。有的地方也有纸上的责任和墙上的制度，但缺乏从严管理的狠劲和韧性，一旦形成“破窗效应”，许多好做法流于形式、沦为笑柄。紫阳以严的标准要求干部，以严的制度管理干部，以严的纪律约束干部，让党员干部心有所畏、言有所戒、行有所止。为落实简政放权，紫阳公布全省首份县级“权力清单”，掷地有声地喊出了“不进中心挪位子，‘窗’外审批摘帽子”，最终将县直部门408项审批服务事项全部收归政务服务大厅；为夯实干部包组联户、遏制走读，紫阳已对56名干部进行诫勉谈话，3名干部在考察环节因群众满意率低于规定标准被“否决”，同时，一批践行“五个一”的好干部得到了重用提拔。在完善干部管理规定中，既注重约束又注重激励，体现了信任不放任、有为才有位的管理思辨。鲜明的用人导向，让群众成为干部选拔任用中权威的评判者，“倒逼”干部把群众满意作为工作目标，加大了“治庸、治懒、治散”力度，也就有了“干部不在村民家里，就在去村民家的路上”的感人道白。
四是必须在打开大门中从严治党。“五个一”工作法体现了从严治党依靠人民，最大的亮点就在于提高群众的参与意识，广泛参与到职能体系中，导引工作方向、评判工作实绩，助推了基层民意民主和社会治理方式现代化的转型。紫阳县委、县政府通过万人问卷、公布所有干部手机、开通24小时热线电话，采取干部每月登门或电话联系包联户等手段倾心征纳民意，变群众所盼为施政所向；创办“有理大家说”电视专栏，让群众共同参与社会治理，拓宽源头治理渠道，化解了数起积难信访案件；打破干部选任神秘感，建立健全群众评价和参与干部选任机制，发挥群众监督作用，变“官评官”为“民评官”，把好干部及时发现出来、合理使用起来。只有真开门、开大门，请群众参与、让群众监督，我们的干部才能有效改进作风不足、弥补工作短板，才能加快推进从政府一元管理到政府、市场、社会多元共治的转变，否则，不仅从严治党因缺乏群众监督而成为体内循环的“独角戏”，加快推进社会治理体系和治理能力现代化建设的进程也会因为缺乏群众参与而大为迟滞。
五是必须在与时俱进中从严治党。形势在变化、环境在变化、群众在变化、民意在变化，老方式不管用、老办法行不通，没有方式方法的与时俱进、载体渠道的变化创新，就难以增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。纵观“五个一”工作法产生演变过程，紫阳县委、县政府始终对最突出的困难和问题“不依不饶”，善于寻找新技术、新手段与老问题的对接点，在面对新情况新问题时，不是凭经验翻老黄历，而是努力想新办法、找新出路、出新成果。为真实准确掌握社情民意，他们设立全省首家县级民调中心；为推进简政放权，不断从服务内容、办事流程、跟踪反馈、结果评价等方面加以改进。通过建立信息网络，开发出微信预约办件等手段，建立电子政务党务服务体系；为联系服务8万常年外出务工人员，广泛运用QQ、微博、微信等现代信息技术传递关怀和温暖，没有让自媒体时代的变化成为党建工作的不利因素和放大负面问题的平台。深入把握从严治党规律，就必须把继承传统和改革创新结合起来，使从严治党的各项措施与时代同步前行，让群众工作创新没有休止符。
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