以生态文明理念激活欠发达地区后发优势——安康市主体功能区建设试点示范工作的实践与思考

2014-12-07 13:50:24 来源：作者：订阅手机报：移动用户发SXAK到106580009

安康市委书记、市人大常委会主任郭青

党的十八大以来，陕西省安康市严格按照主体功能区定位推动发展，运用生态文明理念引领经济社会发展，确立了“走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康”的发展思路，积极探索生态建设和经济发展协同推进的有效方式和路径，让城乡因环境而美、让群众因生态而富。2013年11月，全国主体功能区建设试点示范工作研讨会在安康召开；2014年3月，国家发改委、环境保护部正式确定安康为国家主体功能区建设试点示范市。这既是国家对安康坚持生态优先、坚守环保底限、推动科学发展的肯定，也寄托了对安康试点示范工作出实践经验、出制度成果的殷切希望。

一、实践探索

安康总面积2.35万平方公里，总人口303万，辖区内除汉滨区外的其他9个县均列入秦巴生物多样性生态功能区，是南水北调中线工程水源区，属国家秦巴山集中连片特困地区。安康把国家主体功能区建设试点示范作为引领性、综合性、创新性的工作来抓，努力为人民创造巨大的生态和经济福祉，为安康发展树立了新形象、新品牌，走出了一条欠发达地区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的新路子。

（一）抓命脉，着力构建循环产业体系

破除传统思维中将生态保护与经济增长对立起来的误区，把构建循环产业体系作为安康发展的命脉，扭转了“高消耗、高污染、低效益”的传统经济增长模式，在宏观经济下行压力下实现了逆势上扬。三年来，安康经济持续保持两位数以上的增速，高于全国全省，其中2013年增速分别高出全国全省5.7个百分点和2.4个百分点，三次产业结构比从2011年17.7: 45.0:37.3，调整到今年上半年12：56：32。一是优先发展具有资源优势的生态友好型产业。综合利用山、水、人基本要素，重点推进山林经济、涉水产业、劳动密集型产业发展，促进经济再生产和生态再生产同步发展，形成了“人养山、山养人”、“人养水、水养人”的良性循环。“八山一水一分田”的安康，国土面积中山地占93%，特色产业要做大，必须上山入林。安康鼓励发展山林经济，初步形成了“高山特色木本油料、中山林下种养间套、浅山茶果桑畜环绕、河谷平坝花卉种苗、设施农业遍布川道、生态旅游链接城乡”的绿色循环产业发展格局。2013年全市特色经济林发展到630万亩，林业总产值达到65亿元，目前已有现代农业园区304个，其中省级现代农业园区31个；安康拥有全省59.6%的水资源，是中国最洁净的水源富集区，水电能源、现代渔业产值排在全省首位。重点发展饮用水和饮品制造业，继陕煤集团进入矿泉水高端开发后，引进了荣氏饮品、汇源集团等一批特色饮品企业，成为安康打造西部重要涉水产业基地的先行者；安康市常年外出打工人口60万人以上，每年新增城镇适龄劳动人口4万人，还有50多万人从事季节性农业生产，劳动力有较大的释放空间。大力发展劳动密集型产业、三产服务业，推动承接发达地区产业转移，近三年净增劳动密集型企业600多户，净增从业人员4.1万人。二是提升发展具有决定意义的支柱工业和传统工业。坚持大企业引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载，用新技术、新工艺、新设备改造提升新型材料工业，通过延伸循环经济产业链，提高矿产资源综合利用效益；安康属于全世界难得的土壤富硒且易于被植物吸收的富硒区域，通过与中国农科院共建国家级特色（富硒）高效农业院地合作示范区，打造“中国硒谷”地域品牌，加快推动全国富硒产品研发中心、标准中心、检测中心、知名产品集散中心建设。2013年富硒食品产业实现产值130亿元，同比增长33%；支持安康丝绸、生物医药工业二次创业和振兴，保持了稳中向好的势头。三是重点发展具有带动作用的生态旅游产业。南北过渡带的独特气候和“两山夹一川”的地形地貌孕育了安康丰富的旅游资源，是生态旅游的目的地和休闲度假的胜地。以“一山一湖一城”核心景区为重点，突出汉水风情休闲游、巴山生态度假游、秦岭山地森林游、田园观光乡村游、现代农业休闲游五大板块，生态旅游产业势头强劲，2013年安康市共接待游客2166万人次，实现旅游综合收入95.3亿元。四是加快发展具有市场潜力的战略性新兴产业。培育装备制造、电子信息、现代物流、文化创意、节能环保、健康养生等新兴产业，提升科技含量，规避环境风险，加快转型升级。装备制造业实现强势崛起，2013年增长63.8%；上海复星集团投资30亿元的西北天贸物流城项目进展顺利，建设区域物流中心迈出了关键步伐。

通过认真反思安康过去拥有生态资源优势却发展滞后，主要是发展方式以及产业组织形式落后的原因，把坚定不移走安康特色的新型工业化道路作为试点示范工作的应有之义，大格局创新产业组织形式，推动生产要素组合方式的变革，更加注重从资金、技术、人才、品牌等高级生产要素上培育竞争优势，更加注重延伸循环产业链，更加注重推进产业融合，在产业优化升级中有效推动了循环发展、富民强市。

（二）抓基础，强力推进生态安全体系建设

破除加强环境监管是牺牲本地发展权为代价的误区，从利国利民利己的角度出发，把生态安全体系建设作为发挥安康生态优势的基础工程来抓。一方面，安康作为水源地，生态环保问题必将成为国内外关注的焦点，任何纰漏甚至是偶发事件都有可能演变为区域性甚至全国性的问题，必须忠实履行“一江清水供北京”的重大政治责任；另一方面，环境是最基本的民生，保护好这方山水最大受益者是自己，满足群众对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境等方面的基本需要，绝不能以破坏生态环境为代价获取发展，这是关系发展观和政绩观的重要问题。一是推进节能减排降耗。始终把环境容量、资源利用、节约集约作为企业引进和项目建设的先决条件，环境影响评价和“三同时”执行率100%。近年来，关停小矿山、小炉窑企业200余家，黄姜皂素企业17家，水泥建材生产线9条，铁合金生产企业14家，落后产能92万吨，采选矿企业尾矿安全处理率100%。建成投运20个城市污水和垃圾处理厂，城市污水和生活垃圾无害化处理率分别达到85%和90% 。二是做好城乡环境监管和综合整治。逐一落实了汉江水质、重金属、大气、噪声、工业点源、农业面源等重点污染防治责任，建立健全环境风险隐患排查、动态管理、风险评估、责任追究等制度，严格环境执法监管，严肃查处环境违法行为，以高度的政治责任感和历史使命感保障“一泓清水永续北上”。三是加大国土空间绿化力度。按照“一年栽五年的树，一代人造三代人的林”的要求，突出山地森林化、城镇园林化、川道和汉江两岸景观化，建立全民植树造林常态化机制。三年来，全市共完成造林绿化204万亩，森林覆盖率达到65%。实施了一批汉江防洪护岸、小流域综合治理工程，汉江干流及重要支流的水安全和水土流失状况有了明显改观。启动国家森林城市创建工作，圆满完成创国家卫生城市各项整改任务，中心城市完成了国家卫生城市技术评估验收。汉江出境断面水质稳定保持国家Ⅱ类标准，城市空气质量优良天数连年保持在357天以上，位列陕西第一，在全国很多地方处于十面“霾”伏、深受“心肺之患”之时，在安康却能头顶蓝天白云、坐拥青山绿水、呼吸清新空气，使试点示范工作的成果更多惠及人民群众，让人民群众享受更多的“生态红利”。

（三）抓根本，全力促进民生保障持续改善

破除把生态好与发展慢、百姓穷划上等号的误区，贫穷不是生态文明，生态保护如果不能让人民得到实惠，就会失去动力，也是不可持续的。根据安康现阶段民生工作特点，区分不同群体、不同特点、不同需求强化和细化民生工作，对于涉及全民的就业、教育、社保、医疗、安居等基本民生，全力解决、确保供给；对于贫困群众、残疾人等弱势群体的底线民生，重点解决、搞好保障；对于群众反映强烈、社会高度关注的热点民生，及时解决、回应关切。把陕南避灾移民搬迁工程作为现阶段安康最大的民生工程来抓，倡导就地城镇化模式，让更多的农民工实现就地就近就业增收，有序推进农业转移人口市民化，这是以经济自生、家庭和谐引领的“真实的城镇化”，推动解决“三留守”等社会问题、提高农民的幸福指数。三年来，搬迁7.5万户28.5万人，建成集中安置社区789个，相当于转移了一个中等县的人口。为了保证“搬得出、稳得住、能致富”，把产业支撑摆在“就地城镇化”的重要位置，通过“集约土地发展产业、集中培训促进就业、集成政策鼓励创业”三管齐下，推行“园区景区带动群众兴业、资金互助鼓励家庭创业、以资代劳促进就近就业”的模式，支持在集中安置社区大力发展劳动密集型、就业主导型产业，引进服装、纺纱、钟表机芯、牙刷等一批劳动密集型企业，山林经济、农产品加工、三产服务以及家庭手工业、庭院经济等就业主导型产业蓬勃发展，12万转移群众实现了在“家门口”就业。坚持精准扶贫与移民搬迁有机结合，持续加大危居特困群众搬迁安置力度，对贫困户、贫困村进行识别建档，明确帮扶主体、落实帮扶措施、开展考核问效，彻底斩断致贫返贫链条，实现“挪穷窝、改穷业、断穷根”，三年脱贫28.3万人。由于把生态文明与改善民生紧密结合起来，并将其贯穿到经济发展的每一个环节当中，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入增速连年高于全国全省，尤其是农民人均纯收入2012年开始超过全省平均水平，2013年高出全省平均水平121元。人民群众在共享发展成果的同时，逐渐理解和支持国家主体功能区战略，自觉自为地投身于试点示范工作。

（四）抓全域，大力优化发展布局

破除限制开发就是限制发展的误区，通过创新区域生态功能管理机制，实行“点上开发、面上保护”，切实把加快转变经济发展方式和提升空间利用效率的要求落到实处。按照全域安康理念，安康市做出了发展“飞地经济”等决策，是以生态流向引领并兼顾经济流向的发展模式，突破了传统“飞地经济”以经济流向主导的发展模式。欠发达地区需要补工业化的课，生态资源必须通过工业化才能变成财富，而工业化需要平地，位于限制开发区域的山区县立地条件很差，如果放任其采用劈山造城、填河造地的方式进行大规模高强度的工业化城镇化开发，既会造成新的地质灾害隐患，也就违背了国家重点生态功能区的功能定位。在全市打破县区行政区划限制，通过规划、建设、管理和利益分配、项目支持等合作机制，引导限制开发、空间不足的白河、紫阳、岚皋、宁陕、镇坪5个县把重大项目向月河川道集中，一批企业相继落户“飞地经济园区”，形成了限制开发区域和重点开发区域资源共享、优势互补、互利共赢的发展局面。在“飞出地”方面，对环境容量超载区域实行限制性措施，能够为增强生态产品生产能力、合理发展适宜性产业腾出国土空间；在“飞入地”方面，由于鼓励和支持跨县域参与月河川道开放开发，提升这一区域聚集生产要素的能力，突显全市新型工业化、城镇化引擎作用。目前， 5个县“飞地经济园区”已占地6300亩，一批企业落户生产，“飞地经济”正在成为安康新型工业高地、就业创业平台、对外交流窗口、改革创新标杆。推进“三区两园一中心”建设，打造引领经济发展的增长极；建设石紫岚沿江（线）生态经济带，构建以沿江和国道沿线为轴的“通道经济带”。通过这一系列加强区域统筹协调的举措，优化产业布局，规范开发秩序，创新开发方式，提高开发效益，实现各县区错位发展、优势互补，力促人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

（五）抓保障，努力营造良好的政治生态

破除抓党建是务虚不务实的误区，把抓好党建作为最大政绩，以政治生态的不断优化促进发展环境的持续好转，为建设美丽富裕新安康提供了强有力的组织和作风保障。一是优化选人用人机制。认真落实习总书记关于好干部的“五条标准”，坚持和强化“五个优先、三个更加注重”的选人用人导向，即优先选拔低调不张扬、有真才实学、扎实苦干的干部；优先选拔思想解放、开拓创新、敢闯敢试、实绩突出的干部；优先选拔在自然灾害和突发事件面前，坚守一线、指挥有方、不怕牺牲、无私奉献的干部；优先选拔善于做群众工作，在处理信访和维稳中能力强的干部；优先选拔在招商引资、项目争取、服务企业方面表现突出的干部。在市直部门与县区党政班子主要领导交流任用中，更加注重优先配强县区党政主要领导；在县区部门与镇办党政班子主要领导交流任用中，更加注重优先配强镇办党政主要领导；在统筹考虑、梯次培养干部中，更加注重加强年轻干部、女干部、党外干部和少数民族干部的培养选拔。着力解决干部使用中唯票、唯分、唯GDP、唯年龄等问题，各级领导班子结构有所改善，干部选用工作中的公信力明显提升。二是坚持从严治党。从严治党，重在从严管理干部，以此来锻造一支思想作风好、执行能力强的党员干部队伍。2012年提出力倡真抓实干、力戒慕图虚名，力倡勤俭节约、力戒铺张浪费，力倡公开透明、力戒暗箱操作，力倡以身作则、力戒自由散漫，力倡深入群众、力戒高高在上的“五倡五戒”；2013年初针对干部作风存在的问题，再次提出狠刹干部打牌赌博、缺勤脱岗、公车私用、公款旅游吃喝、干部婚丧嫁娶大操大办“五股歪风”；在党的群众路线教育实践活动中，把专项整治作为搞好教育实践活动的突破口，以重点突破来推动作风整体好转。按照抓常、抓细、抓长的要求，扭住关键问题不放，把教育实践活动中的好经验好做法制度化、规范化，切实打消群众担心教育实践活动成效“一阵风”的顾虑；支持纪检监察部门毫不手软地查办违纪违法案件，严肃查处群众反映强烈、舆论广泛关注、社会影响恶劣的案件。2013年依纪处理县处级、乡科级干部人数分别是前两年总数的2.57倍、1.84倍。保持了惩治腐败的高压态势，对各级干部产生了强大的震慑作用。三是完善考核评价制度。增加生态文明在考核评价中的权重，充分体现主体功能区建设试点示范工作要求，突出循环发展的引领导向，丰富民生为本的考核评价内容，把资源消耗、环境保护、生态效益纳入经济社会发展评价体系。严格考核奖惩，鼓励创先争优，确保市委重大战略决策落实到位，推动试点示范工作取得成效。

二、几点体会

国家主体功能区建设试点示范工作是一项前所未有创举，安康在推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式，探索限制开发区域科学发展的新模式、新途径等方面，取得了一些宝贵经验，深化了对激活欠发达地区后发优势的规律性认识。

（一）必须坚持立足本地实际，依托资源禀赋挖掘比较优势

发展不足是安康最大的实际，增加收入是群众最大的愿望，山、水、人是最丰裕的资源禀赋，从基本市情民意出发，必须把发展作为解决安康所有问题的关键，把生态作为安康最具竞争力的比较优势，在遵循经济规律、自然规律、社会规律的基础上，更加有效地调结构、转方式、惠民生，使保护自然生态的政治责任与发挥生态优势的价值取向有机统一，让“穷山恶水”成为青山绿水、金山银水的道路越走越宽广，在建设“三个陕西”中奋力争先。

（二）必须坚持不断解放思想，善于学习借鉴外地先进经验

思想僵化保守、发展观念滞后是安康长期贫困落后的重要原因，用生态文明理念引领经济社会发展，必须在解放思想、更新观念上下更大气力，充分吸收先进地区经验，破解制约发展短板，既要学习发达地区生产要素组合方式的变革，接受新思想、新模式、新技术的冲击，更要规避他们在发展历程中曾经付出“高消耗、高污染、低效益”的代价，坚决摒弃以牺牲环境来换取低成本发展的弯路，以创新创先的理念推动生产力的解放，为实现后发赶超积蓄能量。

（三）必须坚持融入发展大局，找准自身定位跟紧中省步伐

安康走出一条重点生态功能区循环发展、绿色崛起的新路子，在发展理念、速度和质量等方面跟紧了中省步伐，关键在于把试点示范工作摆在全局性、根本性、长远性的位置，顺应了全国走向生态文明新时代的潮流，让安康的发展与国家的发展前所未有地紧密联系在一起，为安康的生态优势放在全国全省发展大格局中去谋划定位创造了条件、搭建了平台、赢得了支持，促进生态优势、资源优势转化为经济优势、发展优势，形成了引领安康未来发展的核心竞争力。

（四）必须坚持民生为本原则，发展好实现好群众根本利益

始终把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，体现在试点示范工作的各个领域、各个环节中，积极探索在生态保护和经济发展中改善民生的路径和举措，把富民优先作为民生根本、强市基础，促进生态与富裕有机连结，不断壮大富民惠民的多元化生态经济产业，突出解决弱势群体的实际困难，建设更加公平可持续的社会保障制度，健全公共服务体系，集中力量办好事办实事，让老百姓在生态保护中得到看得见摸得着的实惠，让人民群众满意。

（五）必须坚持从严治党方针，充分调动各个方面发展合力

把从严治党落到实处，加大“治庸、治懒、治散”力度，确保发挥党员干部骨干带头和先锋模范作用，用营造严肃认真的政治生态环境来促进生态文明建设，推动全社会树立生态价值意识、生态忧患意识和生态责任意识，尊重群众的首创精神，尊重基层的辛勤劳动，把激活后发优势根植于人民群众的沃土之中，让每个部门、每个人都在试点示范工作中找到位置、施展才华，搞好加快发展大合唱，形成建设美丽富裕新安康强大动力。

文章来源：责任编辑：寇峰

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